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La publicité de l'enquête publique

L’enquête publique est un instrument de démocratie, voire de démocratie participative, qui a émergé dans plusieurs grands pays à partir des années 1960. En France, elle est même apparue dès le début du 19e siècle dans le droit des expropriations. Elle correspond à la fois aux besoins d’associer les citoyens à la décision publique et d’offrir la meilleure transparence possible sur certains projets d’origine publique ou privée. La publicité est donc un caractère crucial de la procédure d’enquête publique, et même sa raison d’être. Pour autant, il ne s’agit pas d’une procédure à sens unique: les citoyens reçoivent certes de l’information qu’ils auraient pu difficilement se procurer seul, mais ils peuvent également fournir des compléments de renseignements, voir des informations contradictoires au commissaire enquêteur. La publicité est donc un élément central de l’esprit de concertation qui est au cœur des enquêtes publiques depuis leur création. Mais quelles sont les domaines concernés ? Qui fournit cette publicité précisément ? Quels en sont les limites ? Tour d’horizon de cette publicité de l’enquête publique.

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Les domaines visés par la publicité

A l’origine pensée pour assurer l’équité dans les procédures d’expropriation, l’enquête publique a vu son domaine s’étendre très fortement au long du XXe siècle. En effet, l’adoption de nouvelles réglementations en matière d’environnement ou d’aménagement du territoire s’est accompagnée d’un recours plus fréquent à l’enquête publique.

Aux côtés des enquêtes de la déclaration d’utilité publique (le classique de l’expropriation pour créer une voie routière ou ferrée par exemple), de nombreuses enquêtes publiques procèdent désormais du Code de l’environnement, ou encore de textes comme la loi sur l’eau. Les cas qui ouvrent la nécessité d’une enquête publique sont particulièrement divers. Cependant un point commun les relie: il s’agit très fréquemment de dossiers impliquant un risque, une menace ou une mutation pour l’environnement ou la santé. C’est le cas pour les barrages, stations d’épuration, de grands projets privés comme une usine ou un abattoir potentiellement polluant. Dans certains cas de projets importants, comme la construction d’une autoroute, la publicité de l’enquête publique peut être précédée d’un débat public. A l’inverse, certains projets importants, mais ayant trait à la Sécurité nationale, sont exonérés de la publicité de l’enquête publique.

La publicité de l’enquête publique concerne aussi de très nombreux dossiers d’aménagement du territoire et d’urbanisme. En particulier, la plupart des documents administratifs importants adoptés sur ces sujets font l’objet d’enquêtes publiques. Il s’agit entre autres des Plans locaux d’urbanisme (PLU) ou encore de schémas d’aménagements comme les SCOT. Les plans de déplacements urbains ou encore les plans d’exposition au bruit font aussi l’objet d’une enquête publique et de la publicité afférente.

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Comment se déroule la publicité de l’enquête publique ?

La phase préparatoire de l’enquête ne fait en général l’objet que d’une faible publicité. Au stade auquel le projet est planifié, le public n’est pas encore associé à la démarche de l’autorité qui le crée. Dès qu’un dossier est étayé (chiffres-clefs, données géographiques et écologiques etc…), le Tribunal administratif peut procéder à la désignation, sur une liste d’aptitude départementale, d’un commissaire enquêteur et de son suppléant. Ce commissaire enquêteur, choisi pour ses facultés et compétences, est certes tenu à un devoir de réserve mais va jouer un rôle crucial en matière de publicité.

En effet, le commissaire enquêteur est consulté avant même la décision formelle d’ouvrir l’enquête. Après cette concertation avec lui, la publicité sur l’ouverture de l’enquête publique est réalisée par voie d’arrêté préfectoral ou municipal. Autre obligation formelle : l’affichage en mairie et en préfecture devra être réalisé au moins deux semaines avant l’ouverture de l’enquête. Cette publicité vise à informer les tiers, et plus généralement toute personne intéressée à la décision. Pour autant, il est rare pour les citoyens de consulter les affichages préfectoraux, une autre obligation de publicité a donc été prévue : l’annonce légale.

L’annonce légale est une parution publiée dans des journaux d’annonces légales (JAL) du ressort de l’enquête publique. Ces journaux peuvent traiter une très grande variété de sujets mais ont pour point commun d’être habilités à diffuser des annonces légales. Il peut s’agir de titres de la presse quotidienne ou hebdomadaire régionale, mais aussi de publications judiciaires ou encore de journaux professionnels, par exemple du BTP ou de la presse agricole. L’essentiel est que le journal d’annonces légales dispose bien d’une habilitation et soit publié dans la zone géographique adaptée. L’annonce légale devra comporter des mentions obligatoires, par exemple le nom du commissaire enquêteur, les dates de ses permanences ou de consultation du dossier, ou encore tout simplement les dates de l’enquête…

La diffusion de l'enquête publique : une publicité à double sens

Tout l’intérêt de l’enquête publique ne réside pas dans l’information délivrée par l’autorité signataire au public. Au contraire, c’est aussi une occasion pour les citoyens d’exprimer leur avis sur des projets d’intérêt économique, social, ou environnemental qui impacteront leur environnement voire leur quotidien.

Le public peut ainsi, pendant une durée minimale d’un mois, consulter le dossier de l’enquête publique, mais aussi enregistrer ses remarques, en faire part au commissaire enquêteur qui les reçoit lors des permanences en mairie. Ces observations seront présentées dans le rapport final du commissaire enquêteur, et peuvent conduire à de contre-propositions de sa part ou à des recommandations directement issues de ses échanges avec les citoyens.

Cependant, il convient d’avoir conscience des limites de la publicité de l’enquête publique. Les dossiers souvent complexes et particulièrement techniques peuvent être considérés comme inaccessibles par de nombreux citoyens. En outre, il est fréquent que la procédure elle-même apparaisse obscure aux citoyens, associations ou groupements d’intérêts munis de faibles moyens humains et financiers, et même parfois à certains élus locaux. L’assistance d’un conseil juridique peut représenter une démarche compliquée et coûteuse. Enfin, certains projets de taille modeste, mais aux implications parfois nombreuses sur le quotidien des citoyens, ne font tout simplement plus l’objet d’enquête publique. L’absence de publicité peut donner l’impression au public d’un manque de transparence et d’information.

Les conclusions du commissaire enquêteur sont néanmoins motivées et publiques, consultables en mairie et en préfecture. C’est aussi une phase importante de la publicité de l’enquête publique, qui peut alimenter les débats démocratiques.